土地是聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)的重要紐帶和關(guān)鍵要素。建立健全同權(quán)同價、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度，將其創(chuàng)新優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)治理效能，有利于推動高標(biāo)準(zhǔn)市場體系建設(shè)，暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)，助力經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

今年以來，新版《土地管理法》實(shí)施，完善要素市場化配置改革相關(guān)政策文件陸續(xù)出臺，但農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度在前進(jìn)路上仍面臨諸多矛盾和挑戰(zhàn)。目前看，要著重處理好以下幾方面關(guān)系。

處理好地方土地出讓的利益關(guān)系。在一定程度上依靠土地出讓收入、土地融資搞建設(shè)，已成為不少地方的慣常模式。農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地入市后，建設(shè)用地供給主體將變?yōu)檎图w并存，將對國有土地使用權(quán)一級市場造成沖擊，進(jìn)一步影響地方政府融資能力。如果不能減少地方政府對土地出讓收入的依賴，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度的適用空間將受到“擠壓”。對此，應(yīng)盡快制定具體的土地征收公共利益認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，建立土地征收目錄清單，堵住以土地規(guī)劃權(quán)替代土地征收權(quán)等漏洞。

處理好城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)爭地關(guān)系。有限的建設(shè)用地資源，是優(yōu)先用于發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，還是優(yōu)先用于發(fā)展城市產(chǎn)業(yè)，從不同視角出發(fā)，往往會作出不同選擇。地方政府往往更愿意把土地要素用于生產(chǎn)收益高的行業(yè)。但是，不堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，沒有更多生產(chǎn)要素向鄉(xiāng)村流動和匯聚，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的矛盾就難以緩解，“四化(工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化)同步”就難以實(shí)現(xiàn)，鄉(xiāng)村振興這篇大文章也難以寫好。目前，農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，重塑鄉(xiāng)村發(fā)展產(chǎn)業(yè)體系有條件也有空間，關(guān)鍵在于利用好集體經(jīng)營性建設(shè)用地，推動鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

處理好存量與增量用地關(guān)系。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地存量規(guī)模涉及對入市潛力的判斷，目前農(nóng)村宅基地空置率較高，且伴隨城鎮(zhèn)化進(jìn)程“人地分離”現(xiàn)象將會更加普遍。從長遠(yuǎn)看，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市政策，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持存量優(yōu)先、兼顧增量原則，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市與農(nóng)村宅基地制度改革，提高國土空間利用效率。對此，應(yīng)加快建立健全農(nóng)村存量建設(shè)用地的盤活機(jī)制，著力暢通農(nóng)村閑置宅基地和廢棄集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地的入市通道。

處理好土地增值收益分配關(guān)系。在允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市情況下，理順收益主體和收益分配關(guān)系就成了難以回避的問題。對此，應(yīng)加快構(gòu)建適合國情并兼顧國家、集體和農(nóng)民的土地增值收益分配體系，建立健全土地增值收益在國家與集體之間、集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的分配辦法和相關(guān)制度安排，因地制宜設(shè)置合理增值收益比例。規(guī)范農(nóng)民集體土地收益的內(nèi)部分配關(guān)系，防止集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部少數(shù)人非法處置、侵占集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益。財政部、原國土資源部曾出臺過關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法，明確規(guī)定政府通過調(diào)節(jié)金分享入市土地增值收益及具體征收比例等。此后，各試點(diǎn)地區(qū)從本地實(shí)際出發(fā)出臺了調(diào)節(jié)金征收比例，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地收益分配機(jī)制正在逐步規(guī)范。從試點(diǎn)成果看，國家、集體、農(nóng)民三者之間完全有可能在深化農(nóng)村土地制度改革中實(shí)現(xiàn)互利共贏。

(作者系國家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所副研究員)

關(guān)鍵詞： 土地制度